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中國煤炭進出口政策調整空間漸窄

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編輯: 馬亮亮
發布時間: 2011-11-04
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    近年來，在國民經濟長期平穩快速發展帶動下，我國煤炭消費持續保持旺盛增長勢頭，煤炭出口逐年下降，煤炭進口則快速增加。截止到2010年，我國煤炭出口量已經由2003年最高時的9388萬噸，逐步回落至1903萬噸，下降79.7%，我國煤炭進口量則由2003年時的1076萬噸，快速上升至16478萬噸，增長14.3倍。
　　煤炭進出口發生巨大變化的背后，是近年來煤炭進出口政策的不斷調整。
　　一方面是煤炭出口政策不斷收緊。2004年，發改委、商務部和海關總署聯合制定了《煤炭出口配額管理辦法》，開始對煤炭出口實行配額管理，當年下發煤炭出口配額8000萬噸，此后煤炭出口配額整體上呈下降趨勢，2010年全年僅下發煤炭出口配額2550萬噸，今年煤炭出口配額雖然有所回升，但也只有3800萬噸。在對煤炭出口進行配額管理的同時，煤炭出口關稅也在不斷調整。2004年1月1日開始，煤炭出口退稅率由13%下調至11%；2005年5月1日，出口退稅率進一步下調至8%；2006年9月15日正式取消煤炭出口退稅；2006年11月1日開始，對煉焦煤出口征收5%的出口暫定關稅；2008年8月20日開始，對所有煤種征收10%的出口暫定關稅。可以說，正是在配額和關稅雙重調節作用下，2004年以來我國煤炭出口逐年下降，直到2010年，煤炭出口降至1903萬噸。
　　另一方面是煤炭進口政策不斷放松。2005年1月1日開始，將煉焦煤進口關稅暫定稅率下調為零，動力煤和無煙煤進口仍然分別征收6%和3%的進口關稅；2005年4月1日開始，動力煤進口執行3%的暫定關稅稅率；2006年11月1日開始，將煉焦煤之外的其他煤種進口關稅暫定稅率統一下調至1%；2008年1月1日開始，所有煤炭進口關稅暫定稅率下調至零。煤炭進口關稅逐步下降，直至取消，對近年來我國煤炭進口不斷增加起到了重要作用。
　　目前，我國煤炭出口已經得到了有效控制，如果未來要進一步限制煤炭出口，也只能是進一步減少煤炭出口配額或者進一步上調煤炭出口關稅。當前每年煤炭出口配額占國內煤炭產量的比重僅有1%左右，煤炭出口對國內煤炭市場所產生的影響已經越來越小，未來可能已經基本不需要進一步采取更加嚴格的政策來限制出口。
　　控制煤炭出口有一個終極極限，那就是完全取消出口，只要完全取消出口配額或者上調出口關稅，還是能夠很容易實現的。反觀煤炭進口，由于煤炭進口是逐步增加的，中短期來看很難有一個限度，這導致我們總有一些人想著要鼓勵煤炭進口，希望煤炭進口能繼續增加。殊不知，我國在外權益礦產量沒有實現大幅增長的情況下，在進口關稅已經下調至零的情況下，未來我國煤炭進口更多的只能靠市場機制來調節，政策進一步發揮的空間已經不大。
　　有人可能對“政策進一步發揮的空間已經不大”持不同意見，進口關稅下調的空間沒了，不是還有進口環節增值稅可以調整嗎？其實進口環節增值稅是不可能輕易下調的，即便“下調”那也是先征后返。這時，有人可能又會說，先征后返不是也一樣嗎，也能在一定程度上起到降低進口成本，鼓勵進口的作用啊。確實是，進口環節增值稅先征后返也能在一定程度上降低進口成本，起到鼓勵進口的作用，而且進口環節增值稅先征后返已經在成品油和天然氣進口過程中得到了實際應用。但是，成品油和天然氣進口環節增值稅可以先征后返并不意味著這一政策也同樣能夠應用在煤炭進口過程中。主要因為煤炭進口與天然氣、成品油進口存在以下區別：首先，煤炭與天然氣、成品油的進口主體存在根本區別。目前我國從事煤炭進口的企業多是民營性質的貿易公司，而且規模小，數量多；而天然氣和成品油的進口主體主要是中石油、中石化和中海油三巨頭。如果要進行進口環節增值稅返還的話，天然氣和成品油執行起來明顯要容易的多，而煤炭進口由于企業數量多，規模小，執行起來相對復雜一點。
　　其次，煤炭與天然氣、成品油進口增值稅返還的目的不同。天然氣和成品油的進口主體中石油、中海油和中石化都是國內市場成品油和天然氣的主供應商。進口環節增值稅返還是在成品油和天然氣進口價格高于國內銷售價格的情況下才執行的，主要目的是為了降低這些企業的進口成本，而不是鼓勵他們去進一步增加進口，因為國際市場價格再高總需要有一部分進口來滿足國內需求。但是煤炭就不一樣了，煤炭進口主體多數都是貿易商，即便有一些用煤企業直接進行海外采購，他們也是根據國內外市場情況來安排進口的，如果進口價格高于國內市場采購價格的話，他們會自動的減少進口，只有在進口價格相對于國內市場價格具有一定優勢的情況下，他們才會進口。因此，返還煤炭進口環節增值稅的目的很明顯，就是鼓勵貿易企業增加進口。
　　再次，短期內煤炭和天然氣、成品油進口變化對國際市場價格影響不同。國際市場有統一公認的原油貿易價格，即使進口環節增值稅進行了部分返還，短期內我國進口企業既不會改變進口規模，也不會對國際市場油價產生明顯影響。天然氣雖然沒有原油那樣全球統一的公認價格，但是我國天然氣進口量占國際貿易的比重極低，而且有較為固定的貿易伙伴，天然氣進口增值稅返還，短期內也不會對進口規模和價格產生明顯影響。正因為如此，國內返還給進口企業的增值稅能夠留在企業內部。煤炭就不同了，最近兩年我國煤炭進口占全球貿易量的比重達到了15%以上，我國進口變化對國際市場影響較大。我們返還煤炭進口增值稅的目的是為了增加進口，如果增值稅返還政策開始執行，由于進口企業進口成本有所下降，他們必然也會適當的增加進口，但是由于我國煤炭進口對國際市場價格影響較大，進口增加之后很容易引發國際煤價上漲，最終返還給貿易商的那部分增值稅很容易就轉移到了國際賣家手中，進口商并沒有從中得利。雖然煤炭進口可能會有所增加，但是此時國際煤價已經上漲了，之后要不國內煤價也跟著上漲，要不就是進口再度回落。
　　所以說，煤炭進口增值稅實行先征后退并不靠譜，成品油和天然氣都可以，但是煤炭不可以，未來煤炭進口政策進一步調整的空間也已經不大。
（來源：中國工業報  2011年10月28日）